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英美政府法律顾问制度的启示

发布时间:2019-08-22 20:07:46

    2016年7月12日,菲律宾诉中国南海仲裁案仲裁庭作出终裁决。美国国务院前法律顾问亚伯拉罕 索费尔对裁决提出了自己的看法: 根据《联合国海洋法公约》,中国没有义务被动接受南海仲裁结果,中国目前的不接受、不参与、不承认立场有坚实的法律依据。

 政府法律顾问制度在西方法治国家已发展得较为成熟,特别是英国和美国,经过多年的改革发展,已经形成了一套完整的政府法律顾问模式,在促进政府依法行政、维护政府合法权益、推进国家法治化进程等方面,发挥着重要作用。

 而我国的政府法律顾问制度还处于探索阶段,相关的制度建设并不完善,有一些问题还有待讨论。英、美两国政府法律顾问制度的先进做法,对于我国建立政府法律顾问制度,具有重要的借鉴意义。

 

历史悠久、体系健全  英、美两国的法律顾问通过长期的发展完善,形成了一套适合本国国情的政府法律顾问模式,而两国也不乏一些有益的共同之处。只是由于各自国家文化和发展不同,政府法律顾问也各有特点。英国和美国的政府法律顾问都有着自己相对完整的体系,而且经历一段时间发展,更加完善地为政府服务。

 英国政府法律顾问制度历史悠久,早起源于两位辩护律师在受聘于英国政府后常年奔波于巡回法庭为政府服务。英国政府法律顾问有独立自主的权利。英国政府法律顾问与英国政府间只是单纯的聘请与受聘的关系,不存在领导与监督的上下级行政管理关系,只在政府需要时提供专业的法律意见与服务。因此,政府法律顾问具有更强的自主性和独立性,不会因行政编制等原因而受到政府行政指令的干预和影响。其次,英国法律顾问判断问题更具中立性。由于英国政府法律顾问不受政府行政指令的干预,因此,其在发表意见及表明观点的立场上也更具中立性,无须受政府法制机构限制,多以执政者角度去审视问题。

 美国政府法律顾问也经历了漫长的发展演变过程,现主要表现为白宫法律顾问和政府部门法律顾问。美国政府法律顾问由两部分组成,一部分是司法部的法律顾问,另一部分是其他各政府部门的法律顾问。各部门法律顾问总顾问与司法部长共同组成政府法律委员会。各部门法律顾问在司法部领导下进行沟通合作,从而有效提高联邦政府的工作效率与法治水平。

苛刻的遴选制度  英、美国家法律顾问有严格的选拔制度。从英、美两国政府法律顾问的选拔上看,两国在选拔任用上更多的是将政府法律顾问的选拔过程看作是一种提供政府服务的过程,将聘请行为视为一种政府采购行为,公开和竞争在整个选拔过程中显得尤为重要。在政府决定选拔政府法律顾问后,政府将会向各律师事务所公布外部聘请指南,有兴趣的外部律师将会向政府提交申请,申请一般包括外部律师的专长及经验介绍、职业风险分析以及外部律师的相关履历,只要申请完整且符合条件,外部律师即可进入聘请名单中。为了确保选拔工作的公正性及独立性,政府成立专业部门负责聘请法律顾问的相关选拔工作,在综合考虑各方面素质的基础上,政府将会决定聘请的政府法律顾问的终人选。

 英国法律顾问的选拔要求较为严格。英国律师有大律师和普通律师两种,面对严峻的经济形势需要,政府公务人员具备理性、逻辑、敏锐的洞察力来参与应对,而律师这一职业群体便是合适的人选。政府法律顾问具有严格的筛选过程,除具备基本法律知识外,还需要懂政治学、经济学甚至社会学的复合型人才。

 美国政府法律顾问选拔需要经过严格的考察过程。在美国,对政府法律顾问的学历通常要求较高,一般为硕士学历,而成为一名真正的法律顾问则需要通过多重筛选,首先法学专业人员要通过国家律师资格考试获得律师资格;其次要经过严格的专业知识和律师业务能力考查;第三还要成为美国律师协会注册律师并具有多年的执业经验。

 为什么这么严格的选拔制度,还有很多的人选择政府法律顾问呢?他们的回答是:因为收入稳定、时间固定、目标确定。在他们看来,律师尽管收入高,但也有收入不稳定的时候,而且经常加班。更重要的是,政府法律顾问具有一定的社会地位。政府法律顾问在政府中扮演着不可或缺的重要角色,也有独特的法律地位和作用。

 

独特的法律地位及具体职责  英、美两国政府法律顾问在政府中起到很重要的作用,都具有非常高的法律地位。以美国为例,美国政府法律顾问的地位主要表现为:一是任命层级高。部门法律总顾问由总统提名,参议院表决通过。二是职责层级高。部门法律顾问通常直接受部门首长负责,给予首长法律意见,同时对部门工作执行者给予法律指导。三是在领导关系上,部门法律顾问受司法部领导,而不受部门首长领导。政府法律顾问直接向部门首长提供法律意见,并对业务项目官员给予法律指导。英、美两国对法律顾问的重视足以见得政府对法治的重视程度。法律顾问在法治建设中也起到了重要作用,将政府法律顾问独立为一种职位,可以区分于一般法制机构工作人员、公职律师以及其他提供法律服务的人员的具体岗位职责。将法律顾问从这些职位中分离出来,明确其独立的法律地位和职责,有利于真正发挥其在法治政府建设中的作用。

 英、美两国政府法律顾问在政府主要负责相关法律方面的工作。一是解答政府中有关法律咨询、依法提供建议或者出具法律意见书;二是协助草拟、制订、审查或者修改合同、章程等法律文书;三是对政府部门已经面临或者可能发生的纠纷,进行法律论证,提出解决方案,出具交涉函件,发表法律意见,或者参与非诉讼谈判、协调、调解;四是帮助政府各部门普及法律实务知识,包括组织法制培训和法制宣传;五是代理参加诉讼、调解或仲裁活动;六是帮助政府各部门建立健全各项规章制度。

 美国白宫政府法律顾问和其他政府法律顾问还有所不同,首先,是为总统行使权力寻求宪法依据;其次,协助总统任命官员;第三,对总统赦免案的审议。还有白宫雇员的职业道德督导,联邦法律简报的审查,总统应急手册的编订与执行。而英国是由总检察长承担该法律咨询的职责。该机构被要求向首相和内阁提供高水准和及时的法律协助。

 法律顾问参与政府活动时,大部分是提供法律意见书。在政府不采用法律顾问意见时,英、美政府会作出相应解释。英、美两国政府法律顾问对政府职能部门来说地位特殊,首先政府的法律顾问负责承担行政命令的解释任务,同时协助领导人审查官员候选人的相关情况,且政府规章和具有普遍约束力的规范性文件在公布前应当送政府法律顾问进行咨询后,再可以审议通过。政府法律顾问参与政府决策、社会经济管理事务中涉及的法律问题以书面方式提出意见和建议,政府及其部门应当采纳,不予采纳的要给予明确表示并充分说明理由。

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